Principios para garantizar la
diversidad
y el pluralismo en la radiodifusión y
los
servicios de comunicación audiovisual
Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación
Asociación Mundial de Radios Comunitarias - América Latina y
Caribe
AMARC ALC • 2010
Principios para garantizar la
diversidad
y el pluralismo en la radiodifusión y
los
servicios de comunicación audiovisual
Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación
Asociación Mundial de Radios Comunitarias - América Latina y
Caribe
AMARC ALC
Principios para garantizar la diversidad y el pluralismo en la
radiodifusión y los servicios de comunicación audiovisual
Buenos Aires, 2010.
ISBN XXXX-XXXXX-X-X
Esta publicación fue realizada con el apoyo de la Fundación
Ford.
Autores de los Principios: Damián Loreti, Gustavo Gómez
Desarrollo de sus fundamentos: Damián Loreti
Coordinación: Aleida Calleja, Carolina Aguerre, Gustavo Gómez y
Walter Sena -
Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación
Edición general: Paula Castello / Asociación Mundial de Radios
Comunitarias - América Latina y Caribe
Diseño de tapa e interior: El Fantasma de Heredia
La elaboración de esta investigación y el trabajo de sus
coordinadores
se enriquecieron gracias a los aportes de las siguientes
personas y organizaciones:
Alan García, Oficina en México del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
de las Naciones Unidas
Andrea Pochak, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Beatriz Solís, Gabriel Sosa Plata y Raúl Trejo Delarbre, Asociación Mexicana
de Derecho a la Información (AMEDI)
Darío Ramírez, Paula Martins y Toby Mendel, Article 19
Eduardo Bertoni, Centro de Estudios para la Libertad de Expresión de la
Universidad de Palermo
Eleonora Rabinovich, Asociación por los Derechos Civiles (ADC)
Flor Elba Castro, Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA
Frank La Rue, Relatoría para la libertad de expresión y opinión de Naciones
Unidas
Gloria Tristani, Spiegel y McDiarmid LLP
Javier Casas, Instituto Prensa y Sociedad
João Brant, Intervozes
Manuela Gumucio, Observatorio de Medios FUCATEL
Ricardo Iglesias, AMARC El Salvador
Esta publicación puede ser reproducida total o parcialmente con
fines no comerciales
siempre y cuando se mencione la fuente.
Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación de AMARC
ALC
http://legislaciones.amarc.org
aleida@laneta.apc.org
Teléfono: (+52 55) 5659 4837
Dirección: 3er Retorno de Epsilon Nº 41-309, Coyoacán, México,
D.F
ÍNDICE
Preámbulo
01 | Sobre la libertad de
expresión
02 | Sobre la radiodifusión
como una forma de expresión
03 | Sobre la promoción de la
diversidad y el pluralismo
04 | Sobre las medidas para
promover la diversidad
05 | Sobre el reconocimiento de
los tres sectores que actúan en la comunicación audiovisual
06 | Sobre las políticas
públicas que garanticen la diversidad y pluralidad de los contenidos
07 | Sobre los espacios
publicitarios
08 | Sobre las garantías para
la libertad de opinión
09 | Sobre la regulación de
prevención de monopolios
10 | Sobre las limitaciones a
la cantidad de licencias y a las posiciones dominantes
11 | Sobre las frecuencias
radioeléctricas y su naturaleza
12 | Sobre la reserva de
frecuencias
13 | Sobre la prevención de la
discriminación a causa de la naturaleza jurídica del prestador
14 | Sobre el registro de las
concesiones
15 | Sobre el reconocimiento y
promoción de los medios comunitarios
16 | Sobre la definición de los
medios comunitarios
17 | Sobre las características
y finalidades de los medios comunitarios
18 | Sobre el derecho de las
comunidades a fundar medios
19 | Sobre la cobertura y
alcance de los medios comunitarios
20 | Sobre el financiamiento de
los medios comunitarios
21 | Sobre la función y el
financiamiento de los medios públicos
22 | Sobre la promoción de la
diversidad en los medios públicos
23 | Sobre los organismos de
aplicación
24 | Sobre la conformación de
la autoridad reguladora
25 | Sobre las sanciones
26 | Sobre las
responsabilidades ulteriores
27 | Sobre los procedimientos y
requisitos para la adjudicación de licencias y concesiones
28 | Sobre la transparencia de
los mecanismos de adjudicación
29 | Sobre la debida
ponderación de los requisitos económicos para el otorgamiento de concesiones o
licencias
30 | Sobre las inhabilidades
legales para el ejercicio de la titularidad de medios
31 | Sobre las preferencias de
asignación a los nacionales
32 | Sobre los mecanismos para
el acceso de los diferentes sectores a las licencias
33 | Sobre los criterios de
acceso a licencias para medios comunitarios
34 | Sobre las condiciones de evaluación
de las propuestas de medios comerciales
35 | Sobre la duración de las
concesiones o licencias
36 | Sobre la renovación de
concesiones o licencias
37 | Sobre la indelegabilidad
de la titularidad de concesiones o licencias
38 | Sobre el derecho de
obtención de recursos genuinos
39 | Sobre la digitalización y
sus efectos sobre el pluralismo
40 | Sobre la transición a la
radiodifusión digital
PREÁMBULO
Las libertades de expresión, información y comunicación son
derechos humanos fundamentales,
reconocidos por tratados internacionales, que deben ser
garantizados como tales por todos los Estados
democráticos. Estos derechos, incluido el acceso justo y
equitativo a los medios de comunicación,
deben protegerse y extenderse en el contexto de los rápidos
cambios en las tecnologías de la información
y de la comunicación.
En los últimos años se han producido intensos debates en
diversos países del continente por nuevas
normativas en materia de radiodifusión, insertos en un contexto
de convergencia tecnológica y digitalización,
y de una tendencia preocupante hacia la concentración de medios
de comunicación. Desde
el Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación de
AMARC ALC, consideramos que la perspectiva
de derechos humanos es central para formular y guiar las
reformas y discusiones normativas,
ya que ofrece un horizonte alternativo a las perspectivas de
carácter puramente técnico o económico.
Estos Principios para
garantizar la diversidad y el pluralismo en la radiodifusión y los servicios de
comunicación
audiovisual pretenden servir de guía
para las prácticas, reglamentaciones y normas
compatibles con la Convención Interamericana de Derechos Humanos
en materia de regulación de concesiones.
Son propuestas para asegurar la posibilidad de expresión de los
diversos sectores, opiniones
y perspectivas en la administración del espectro radioeléctrico
en la región latinoamericana.
Este documento expone cuarenta principios con la identificación
de las fuentes de doctrina y jurisprudencia
comparada con el fin de establecer pautas para la radiodifusión
pública, comercial y comunitaria,
en el contexto regional actual. Consideramos que este trabajo es
un aporte frente a la escasez de
bibliografía y desarrollo doctrinario en esta materia en América
Latina, sistematizando la jurisprudencia
regional e internacional con el fin de generar una base para la
definición e implementación de políticas
de radiodifusión tendientes a la promoción de la diversidad y el
pluralismo. Esperamos que pueda ser
utilizado como fuente para las diversas estrategias y
situaciones nacionales y regionales.
Una versión preliminar de estos principios fue presentada y
discutida por el Programa de Legislaciones
y derecho a la comunicación de AMARC ALC en la Ciudad de México
en septiembre de 2009, con
representantes de la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
la Asociación Mexicana
de Derecho a la Información (AMEDI), Article 19, el Centro de Estudios
para la
Libertad de
Expresión (CELE) de la Universidad
de Palermo, el Centro de Estudios
Legales y Sociales
(CELS), Intervozes, el Instituto de Prensa y Sociedad (IPYS), el Observatorio de Medios (FUCATEL), la
Asociación por los
Derechos Civiles (ADC), la Relatoría para
la Libertad de Expresión de Naciones Unidas,
la Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA,
representantes de AMARC El Salvador y AMARC
México, la Fundación Friedrich Ebert de México y Spiegel y McDiarmid LLP. Agradecemos sus aportes, de
gran utilidad para el presente trabajo.
Programa de Legislaciones y derecho a la comunicación
Asociación Mundial de Radios Comunitarias
América Latina y Caribe
AMARC ALC
Principios para garantizar la diversidad y el pluralismo en la
radiodifusión
y los servicios de comunicación audiovisual1
01SOBRE LA LIBERTAD
DE EXPRESIÓN
Toda persona tiene derecho a investigar, buscar, recibir y
difundir
informaciones, opiniones e ideas, sin censura previa, a través
de
la radio, la televisión y otros servicios de comunicación
audiovisual,
además de cualquier otro procedimiento a su elección, en el
marco del respeto al Estado de derecho democrático y los
derechos
humanos. Este derecho comprende el de fundar medios de
comunicación masivos
El presente principio recoge los estándares internacionales más
avanzados en materia de
libertad de expresión y derecho a la información expuestos en
convenciones y convenios
internacionales de derechos humanos, fallos, opiniones
consultivas, declaraciones de principios
y recomendaciones de los diversos sistemas.
La Declaración de Derechos Humanos adoptada por la Organización
de Naciones Unidas ha
sentado en su artículo 19 las bases de lo que para nosotros es
el derecho a la información, con
el siguiente texto adoptado y proclamado por la Asamblea General
en su resolución 217 A (III),
del 10 de diciembre de 1948:
& Todo individuo tiene
derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones
y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras,
por cualquier
medio de expresión. ^
Se apoyan en él dos principios de universalidad sumamente
claros: el de los medios y el de
los sujetos. Y un principio de generalidad que corresponde al
mensaje o contenido del acto de
expresión.
Los textos que se consignan a continuación son las Declaraciones
y Tratados de Derechos Humanos
que guardan referencia explícita a la libertad de expresión y al
derecho a la información:
1. Servicios de comunicación audiovisual son aquellos cuya
responsabilidad editorial corresponde a un prestador
del servicio de comunicación y cuya principal finalidad es
proporcionar programas, con objeto de informar,
entretener o educar al público en general, a través de redes de
comunicaciones electrónicas, televisión o radiodifusión
sonora por medio de una oferta estable y permanente de
contenidos, sobre la base de un horario de
programación.
Radiodifusión refiere a un servicio de comunicación audiovisual
ofrecido por un prestador del servicio de
comunicación para el visionado simultáneo o su recepción por
audio de programas sobre la base de un
horario de programación. Incluye radio y televisión abierta,
según definición de la Unión Internacional de
Telecomunicaciones (UIT).
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
aprobada en la IX Con
Conferencia
Internacional Americana (Bogotá, Colombia, 1948):
Artículo 4. Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación,
de opinión y de
expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio. ^
&Convención Americana
sobre Derechos Humanos, suscrita en la Conferencia Especializada
Interamericana sobre Derechos Humanos (San José de Costa Rica,
22 de noviembre
de 1969):
Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión. Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole,
sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o
en forma impresa o
artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no
puede estar sujeto a previa
censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas
por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la
salud o la moral
públicas.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o
medios indirectos, tales
como el abuso de controles oficiales o particulares de papel
para periódicos, de frecuencias
radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión
de información o por
cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación
y la circulación de
ideas y opiniones.
4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a
censura previa con el
exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección
moral de la infancia y la
adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.
5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la
guerra y toda apología del
odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a
la violencia o cualquier otra
acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de
personas, por ningún motivo,
inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen
nacional.
Artículo 14. Derecho de Rectificación o Respuesta:
1. Toda persona afectada por informaciones inexactas o
agraviantes emitidas en su
perjuicio, a través de medios de difusión legalmente
reglamentada y que se dirijan al
público en general, tiene derecho a efectuar por el mismo órgano
de difusión su rectificación
o respuesta en las condiciones que establezca la ley.
2. En ningún caso la rectificación o la respuesta eximirán de
las otras responsabilidades
legales en que se hubiese incurrido.
3. Para la efectiva protección de la honra y la reputación, toda
publicación o empresa
periodística, cinematográfica, de radio o televisión tendrá una
persona responsable que
no esté protegida por inmunidades ni disponga de fuero especial.
^
& Carta Africana de
Derechos Humanos y de los Pueblos (27 de junio de 1981):
Artículo 9. Todo individuo tiene el derecho de recibir
informaciones. Todo individuo tiene
el derecho a expresar y difundir sus opiniones dentro del marco
legal. ^
&Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos. Adoptado y abierto a la firma, ratificación
y adhesión por la Asamblea General en su resolución 2200 A XXI
(16 de diciembre
de 1966):
Artículo 19
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este
derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración
de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o
artística, o por cualquier
otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este
artículo entraña deberes y
responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar
sujeto a ciertas restricciones,
que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley
y ser necesarias
para:
a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los
demás;
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la
salud o la moral
públicas.
Artículo 20
1. Toda propaganda en favor de la guerra estará prohibida por la
ley.
2. Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya
incitación a la discriminación,
la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley. ^
& Convención sobre los
Derechos del Niño. Adoptada y abierta a la firma y ratificación
por la Asamblea General en su resolución 44/25 (de 20 de
noviembre de 1989):
Artículo 13
1. El niño tendrá derecho a la libertad de expresión; ese
derecho incluirá la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de todo tipo,
sin consideración de fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o impresas, en forma artística o
por cualquier otro
medio elegido por el niño.
2. El ejercicio de tal derecho podrá estar sujeto a ciertas
restricciones, que serán únicamente
las que la ley prevea y sean necesarias:
a) para el respeto de los derechos o la reputación de los demás;
o
b) para la protección de la seguridad nacional o el orden
público o para proteger la
salud o la moral públicas.
Artículo 17. Los Estados Partes reconocen la importante
función que desempeñan los
medios de comunicación y velarán por que el niño tenga acceso a
información y material
procedentes de diversas fuentes nacionales e internacionales, en
especial la información
y el material que tengan por finalidad promover su bienestar
social, espiritual y moral y su
salud física y mental. Con tal objeto, los Estados Partes:
a) alentarán a los medios de comunicación a difundir información
y materiales de
interés social y cultural para el niño, de conformidad con el
espíritu del artículo 29;
b) promoverán la cooperación internacional en la producción, el
intercambio y la
difusión de esa información y esos materiales procedentes de
diversas fuentes culturales,
nacionales e internacionales;
c) alentarán la producción y difusión de libros para niños;
d) alentarán a los medios de comunicación a que tengan
particularmente en cuenta
las necesidades lingüísticas del niño perteneciente a un grupo
minoritario o que sea indígena;
e) promoverán la elaboración de directrices apropiadas para
proteger al niño
contra toda información y material perjudicial para su
bienestar, teniendo en cuenta las
disposiciones de los artículos 13 y 18. ^
& Carta Europea de Derechos
Humanos (Roma, 1950):
Artículo 10. Libertad de Expresión.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este
derecho comprende la
libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar
informaciones o ideas sin que
pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin
consideración de fronteras. El presente
artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de
radiodifusión, de
cinematografía o de televisión a un régimen de autorización
previa.
2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y
responsabilidades, podrá
ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones
o sanciones previstas por
la ley que constituyan medidas necesarias, en una sociedad
democrática, para la seguridad
nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la
defensa del orden y la prevención
del delito, la protección de la salud o de la moral, la
protección de la reputación o
de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de
informaciones confidenciales o
para garantizar la autoridad e imparcialidad del poder judicial.
^
De esta enumeración consideramos que surge claramente que el
reconocimiento a la libertad
de expresión implica efectivamente que no sólo quienes cuentan
con los medios son los que
tienen derechos, sino –y sobre todo– quienes desean hacer oír
sus voces.
Sólo así se puede plasmar este derecho de doble vía que al decir
de la Opinión Consultiva 5/85
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
& ... requiere que los
medios de comunicación estén virtualmente abiertos a todos sin
discriminación o, más exactamente, que no haya individuos o
grupos que a priori estén
excluidos del acceso a tales medios, exige igualmente ciertas
condiciones respecto de
éstos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos
instrumentos de esa libertad y no
vehículos para restringirla. Son los medios de comunicación
social los que sirven para
materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal
modo que sus condiciones de
funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa
libertad. Para ello es indispensable
la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio
respecto de ellos,
cualquiera fuera la forma que pretenda adoptar... (Considerando
34)^
En materia de contenidos, reconociendo que la Convención
Americana ha sido diseñada para
ser más generosa y amplia en cuanto a la protección de la
libertad de expresión, la Corte IDH
sostiene en la misma Opinión Consultiva 5/85:
& Se ponen así de
manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto,
ésta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente
menoscabado o impedido de
manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un
derecho de cada individuo;
pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a
recibir cualquier información
y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. (Considerando 30
& 31. En su dimensión
individual, la libertad de expresión no se agota en el reconocimiento
teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende
además, inseparablemente,
el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el
pensamiento
y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios. Cuando la
Convención
proclama que la libertad de pensamiento y expresión comprende el
derecho de difundir
informaciones e ideas «por cualquier procedimiento», está subrayando
que la
expresión y la difusión del pensamiento y de la información son
indivisibles, de
modo que una restricción de las posibilidades de divulgación
representa directamente,
y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse
libremente. De allí la
importancia del régimen legal aplicable a la prensa y al status
de quienes se dediquen
profesionalmente a ella.
32. En su dimensión social la libertad de expresión es un medio
para el intercambio
de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los
seres
humanos. Así como comprende el derecho de cada uno a tratar de
comunicar a los
otros sus propios puntos de vista implica también el derecho de
todos a conocer opiniones
y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el
conocimiento
de la opinión ajena o de la información de que disponen otros
como el derecho a
difundir la propia. ^
En el mismo sentido se recogen las recomendaciones de la
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos emergentes de la Declaración de Principios de
Libertad de Expresión de
octubre de 2000, cuyos apartados 1 y 2 señalan:
& 1. La libertad de
expresión, en todas sus formas y manifestaciones, es un
derecho fundamental e inalienable, inherente a todas las
personas. Es, además,
un requisito indispensable para la existencia misma de una
sociedad
democrática.
2. Toda persona tiene el derecho a buscar, recibir y difundir
información y
opiniones libremente en los términos que estipula el artículo 13
de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Todas las personas deben
contar con
igualdad de oportunidades para recibir, buscar e impartir
información por cualquier
medio de comunicación sin discriminación, por ningún motivo,
inclusive
los de raza, color, religión, sexo, idioma, opiniones políticas
o de cualquier otra
índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento
o cualquier otra
condición social. ^
Esta historia continuará.
Agradecimientos a A.M.A.R.C. por la cooperación para Revista El Portal Información y Cultura en Stgo. de Chile
La Serie Dallas de los posos petroleros 
